近期，一场关于土地储备制度的改革正在国土资源部紧锣密鼓地进行着，《土地储备管理办法》正在制订之中，各地城市中目前普遍存在的靠土地融资的模式也即将面对大考。

新办法正在制订中

7月10日，国土资源部有人士对记者表示，该部目前已经开始制订《土地储备管理办法》，新办法将对现在的土地储备制度产生重大影响。

该人士表示，为制定《土地储备管理办法》和《国有土地使用权交易管理办法》，6月份国土资源部土地利用司和国土部土地整理中心专门在杭州举办了“全国土地储备和交易管理制度建设研讨会”。国土部土地利用司有关负责人在会上表示，2001年的国务院15号文对土地储备和交易制度提出了原则性的指导意见，但全国性的政策法令还没有。基于各地存在的问题，国土部一直积极酝酿出台相关管理办法，并将其列入2006年的立法计划。

当时，会议谈论得比较激烈，有的与会代表认为，当前各地的土地收购储备工作进展很快，取得了一定成绩，但也遇到很多难题。土地收购储备机构的定位和土地交易的公开性成为研讨的焦点。一些代表反映，土地储备机构的法律定位需要进一步明确；在资金管理上要积极拓宽融资渠道，规避风险。这些问题都使土地储备机构在具体运作上受到限制，亟须新制度予以规范。关于土地交易，主要涉及土地转让、租赁和抵押等二级市场问题，需要有具体的法令予以规范。

最后，会议认为，土地交易应建立公开交易制度，应设专门机构处理土地交易，划拨用地、协议出让用地都应纳入土地公开交易范围。

现行制度缺乏操作细则

目前实行的城市土地储备制度自上个世纪末在沪杭地区最早出现，后来随着国务院2001年4月在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对该制度的首肯，全国大部分城市很快就开始了模仿和推行，目前全国已累计成立2000多家。通过土地储备制度，国家的耕地得到了保护，中央政府对全国房地产市场的调控能力得到了加强。

有人士表示，从实际操作的情况看，各地储备中心出让的土地被违法闲置（超过2年）后，各地主管部门经常未能依法予以收回，另外对依法收回的土地缺乏具体处理措施。但相信随着时间的推移，相关细则会完善起来。

该人士表示，在土地储备制度的操作模式中，大部分城市采用了设立“土地储备中心”或“城市土地发展公司”此类机构模式，由其代表主管部门进行土地征购、储备和出让。类似机构的名称，实际上就反映出了一种定位的尴尬。从名字看，从事土地储备的机构既像是一个国有事业单位，又像是一个是国有独资企业。从这种名称定位的尴尬实际上就反映了机构的定位问题。如果是事业单位，储备中心就应该全面服从政策导向，维护房地产市场的平稳，如果是企业单位，就应该追求高利润。

土地融资或将受限

现实中，土地储备机构一个重要的职能是融资。很多土地储备机构通过以政府担保的方式，从银行贷款或得到授信额度的贷款。由于这种土地储备贷款的风险很低，因此得到了各银行的青睐。

然而，由于土地收购储备机构定位不明晰，导致土地储备机构抵押贷款中，抵押物的性质（即作为抵押物的土地使用权是什么性质的土地使用权）也随之无法明晰。

针对我国当前最主要的三大类房地产信贷（房地产开发贷款、土地储备抵押贷款、个人住房抵押贷款），有银行业人士表示，房地产贷款的风险实际上在很大程度上维系在土地储备抵押贷款上。据中国人民银行2005年初的一份报告显示，2005年1季度末政府土地储备机构贷款余额达到950亿元，几乎占到地产开发贷款科目的一半。央行在《报告》中明确强调，“土地贷款尤其是政府土地储备机构的土地信贷增长幅度过快，并蕴涵相应风险，应予以适度控制。”《报告》提示：银行土地开发贷款面临四方面风险，一是土地储备中心资产负债率较高，二是银行难以对土地储备中心进行有效监管，三是银行向土地整理储备中心发放的贷款没有有效的担保措施，四是土地储备中心的运营风险。

对此，国土部有人士表示，一些城市，依靠土地储备抵押贷款，通过贷款发展城市，通过发展又抬升楼市，循环往复，在繁荣中潜藏着隐忧，如果房地产市场一旦出现停滞迹象，各个环节都将受到冲击。现在各大相关主管部门已经形成共识，对土地储备抵押贷款应该纳入合理的轨道之中，从法律层面讲，国土资源部单一政策也没有如此权限，国土部只能在自己的权限内控制风险，如何更好地规范“土地融资”还需各部门的协调。